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专家论丛

辛向阳:推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题
 
 
 

来源:《理论探讨》2014年第2期

 

【摘要】推进国家治理体系和治理能力现代化,必须以完善和发展中国特色社会主义制度为基础,离开了中国特色社会主义制度,国家治理体系与治理能力现代化就会变成无本之木、无源之水。国家治理体系是指按照一定的治理理念确立起来、使国家能够顺利运行的体制机制。国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系,实现经济社会发展进步的水平与质量。实现国家治理体系和治理能力现代化就是要到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面的制度更加成熟更加定型。

【关键词】国家治理体系;治理能力;现代化

 

 

党的十八届三中全会明确指出:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这一重要思想不仅使中国的长远发展有了清晰的方向,而且为中国的长远发展提供了强大的“核动力”。

  一、推进国家治理体系和治理能力现代化的制度基础

  推进国家治理体系和治理能力现代化,必须以完善和发展中国特色社会主义制度为基础。离开中国特色社会主义制度,国家治理体系与治理能力现代化就可能变成空话。国家治理体系和治理能力现代化就是要使制度的优势更加充分地发挥出来,而不是离开制度去谈治理的现代化。

1.集中力量办大事,中国特色社会主义制度是具有强大动员力量的制度

中国特色社会主义制度的重要优势就是能够集中力量办大事,这种制度是为大多数人谋利益的制度,因而能够充分调动广大人民群众的积极性,形成整体的力量;这种制度是摆脱了利益集团和党派纠葛的制度,能够形成全国一盘棋。利用这一优势,30多年来,我们建成了三峡工程、青藏铁路、京沪高铁、京广高铁、西气东输、西电东送以及世界上最大的电信网络等举世瞩目的建设项目。2012年12月26日,全长2298公里的京广高铁贯通运营。这条世界最长的高速铁路解决了长距离、多网络的建设难题,京广高铁列车综合采用多项先进技术,成功克服了容易诱发动力故障的“呼吸效应”。2298公里这样的里程在美国坐火车需要30小时,而京广高铁只用8个小时。2298公里这样里程的高铁建设在很多国家需要十几年甚至几十年才能建成,而在中国只用了短短7年的时间。最后一任南斯拉夫联邦主席团主席、克罗地亚前总统梅西奇在2013年11月参加“2013当代世界多边对话会”,接受《南方都市报》记者采访时讲:“中国的高铁,非常先进。我觉得那就是一个非常现代化的豪华大飞机,里面有头等舱一样的设备。”中国基础设施建设的大发展与中国特色社会主义制度紧密相连。这一点,德国原总理施罗德深有感触。国际著名学者纳波利奥尼曾经讲:“德国总理施罗德参加了上海磁悬浮列车(连接上海市区与浦东机场的高速列车)的启用仪式。媒体问为什么德国西门子公司生产的列车最终由中国而不是德国购买并投入使用。施罗德答道:‘因为德国修建这样的项目有太多争议,首先是费用,其次是环境,还有许多问题需要顾及。’中国则不同,中国由政府决策,如果有需要,那么就修建。在中国,政府代表人民的利益,为人民服务。”[1]

2.成熟定型成大事,中国特色社会主义制度是具有自我完善、自我发展能力的制度

邓小平曾经指出:“我们的制度将一天天完善起来,它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度。”中国特色社会主义制度具有一种内生的自我完善性、自我变革性,对于不适应经济社会发展的制度,能够及时进行改革。利用这一优势,30多年来,我们先后建立了城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等制度,使越来越多的人民群众享受到改革开放的成果。到2012年底,中国所有地区都建立了新农保和城居保制度,标志着覆盖城乡的基本养老保险制度基本建立,形成了人人享有基本养老保障的体系框架。目前中国2.05亿人享有基本养老保险待遇,企业退休人员基本养老金标准2013年再次提高10%,月人均达1 721元人民币;社会救助制度进一步健全,享受低保的老年人达2 354万,符合低保条件的老年人实现“应保尽保”。中国政府网2012年10月19日公布的《卫生事业发展“十二五”规划》提出:到2015年,初步建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,使全体居民人人享有基本医疗保障,人人享有基本公共卫生服务,医疗卫生服务可及性、服务质量、服务效率和群众满意度显著提高,个人就医费用负担明显减轻,地区间卫生资源配置和人群间健康状况差异不断缩小,基本实现全体人民病有所医,人均预期寿命在2010年基础上提高1岁。

3.目光远大做大事,中国特色社会主义制度是立足现实、着眼于未来的制度

由于人民根本利益的一致性,我们在制度设计时能够确立远大目标。这样一种制度既有百年的战略规划,又有20年的实施规划,更有5年的经济社会发展规划。30多年来,中国已经超额完成了1982年党的十二大提出的到2000年GDP翻两番的目标,实现了小康社会的目标;已经超额完成了“七五”、“八五”、“九五”计划和“十五”、“十一五”规划,正在“十二五”规划中继续向前;已经超额完成了党的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大确定的各项目标,正在十八大精神的鼓舞下,向新的目标前进。在很多具体领域,我们都有长远规划,比如,我国在高等教育领域实施的三大工程和计划,充分发挥了中国的制度优势。从“211工程”、“985工程”到“2011计划”,反映了我国的这一制度优势。通过国家中长期规划和政策推进重点建设项目,保证政策的稳定性、连续性,使中国的高等教育在与发达国家的竞争中不断培育出新优势。

4.活力四射干大事,中国特色社会主义制度是具有生机活力的高效能的制度

中国特色社会主义制度始终充满着生机与活力,无论是根本政治制度,还是基本经济制度、基本政治制度和具体体制,都有强大的生命力。这些制度的不断完善,推动经济社会发展跃上一个个大台阶。《纽约时报》专栏作家、三度普利策奖得主托马斯·费里德曼在2009年出版了《世界又热又平又挤》一书,他提出一个设想:假如美国能做一天中国。他讲:“如果需要的话,中国领导人可以改变规章制度、标准、基础设施,以维护国家长期战略发展的利益。这些议题若换在西方国家讨论和执行,恐怕要花几年甚至几十年的时间。”“美国从1973年就开始了将汽油去铅的进程,但直到1995年才基本实现了全部汽油的无铅处理。而中国决定于1998年开始实行无铅化,1999年新标准已在北京地区试行,2000年实现了汽油无铅化。美国从1975年就着手制定汽车燃油经济性标准,32年后才取得重大进展。而在地球的另一边,中国于2003年开始将轿车、卡车的经济燃油标准提上议事日程,结果,该标准在次年即获得批准并于2005年开始实施。”他感叹道:“我希望美国能做一天中国(仅仅一天)———在这一天里,我们可以制定所有正确的法律规章,以及一切有利于建立清洁能源系统的标准。一旦上级颁布命令,我们就克服了民主制度最差的部分(难以迅速做出重大决策)。”“要是我们可以做一天中国有多好……”只是一天!仅仅一天!这就是美国一些人的制度渴望。我们要珍惜来之不易的制度。

5.融合发展创大事,中国特色社会主义是具有综合创新能力的制度

这一制度优势使中国的科学技术正在加速发展。早在1999年8月全国技术创新大会上的讲话中,江泽民就指出:充分发挥社会主义制度的政治优势,走出一条具有中国特色的技术创新路子。他说:“邓小平同志指出,我国实行社会主义制度,可以集中力量办大事。五六十年代,在物质技术基础薄弱、经济困难、帝国主义封锁的艰难条件下,我们依靠发挥社会主义制度的优势,依靠广大科技人员的艰苦创业,在较短时间内,取得了以‘两弹一星’的研制成功、大庆油田的勘探和开发等为代表的辉煌科技成就,为捍卫我们国家主权和安全,促进国民经济发展,奠定我国的大国地位,作出了不可磨灭的贡献。社会主义制度能够集中力量办大事这个政治优势,应该继续坚持并充分加以运用和发挥。在发展社会主义市场经济的新条件下,我们运用和发挥这一优势的方式方法需要进行一些调整,但坚持运用和发挥这一政治优势的原则不能动摇。”[2]2013年6月11日,中国成功地发射了神舟十号载人飞船。澳大利亚太空问题分析家莫里斯·琼斯明确指出:“中国的航天成就是显著的,中国是第三个掌握载人航天器技术的国家。他们取得现在的成就不是因为技术高超,而是因为有政治意志,这是西方国家所缺少的。”2013年12月2日,中国将承载着首次月球软着陆和月面巡视勘察任务的嫦娥三号探测器成功送入太空。法新社发表文章称,嫦娥三号成功发射是中国雄心勃勃太空计划的最新一步,也是中国全球地位不断提升的标志。中国特色社会主义制度的发展完善正在使中国的科学技术呈现出群体性突破、规模化创新的局面。

  二、国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵

  什么是国家治理体系和治理能力现代化?尽管这一概念提出的时间不长,但已经开始众说纷纭。最高人民法院副院长江必新指出:所谓国家治理体系和治理能力的现代化,就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能[3]。这是从制度化、科学化、规范化、程序化的角度来理解国家治理体系和治理能力现代化的。中央编译局副局长俞可平强调衡量一个国家的治理体系是否现代化,至少有五个标准:其一是公共权力运行的制度化和规范化,它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家做主,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位;其三是法治,即宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权力;其四是效率,即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序,有利于提高行政效率和经济效益;其五是协调,现代国家治理体系是一个有机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一个统一的整体相互协调,密不可分[4]。这是从更加多面的层次来理解国家治理体系和治理能力现代化的。我认为,这两种观点都有一定道理,但也有其不足。

习近平总书记于2014年1月1日在《人民日报》发表题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的文章,阐明了国家治理体系和治理能力的基本含义。他指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这是用马克思主义的立场、观点、方法来总结社会主义这一全新社会的治理而得出的科学结论。

1.国家治理体系是指按照一定的治理理念确立起来,使国家能够顺利运行的体制机制

国家治理体系的现代化意味着:(1)国家治理的基本制度是符合时代潮流的。现代化的国家治理是公共治理,也就是说治理是大家的事,不是一个人或几个人的事,也不是一个家族或者几个家族的事。吸引最大多数人参与政治过程、政府决策,是现代治理的基本要求。现代化的治理还应当是善治,也就是不断废除一些不符合时代发展的法律法规。这10多年来,我们的治理就是沿着这样的理念发展的。2003年6月20日,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)公布,40天后,实施了20年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。中国的劳动教养制度是根据1957年8月1日全国人大常委会第78次会议批准颁布的《关于劳动教养问题的决定》而建立的,适应时代发展,十八届三中全会通过的《决定》提出“废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度”。(2)国家治理权力的更替是平稳有序的。国家治理中一个很重要的问题就是权力交接问题,现代化的国家治理就是实现了权力制度化的平稳交接。改革开放36年来,通过党和国家领导体制的不断完善,中国顺利实现了三次权力交接。这种顺利交接有着制度安排和要求。例如,我们实行的是“三位一体”的领导体制。江泽民在2004年卸任中央军委主席时指出:“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法。”[5](3)国家治理组织架构是以现代化治理理念为基础的,是能够解决面临的种种突出问题的。现代化的国家治理组织体系是以公共服务为目的的,是服务型的组织体系;是以问题为导向的,是善于解决各种复杂矛盾和问题的组织体系;是以现代技术为基础的,充分运用包括现代信息技术在内的各种技术手段提高组织效率。(4)国家治理的成本相对较低,而效能比较高。(5)国家治理的氛围是风清气正的,现代化的国家治理是廉洁治理。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山2013年11月22日至23日在湖北省调研时强调:纪检监察工作是国家治理体系的重要组成部分,要改革反腐败体制机制,逐步实现治理能力现代化。中共中央于2013年12月印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》也指出:推进国家治理体系和治理能力现代化,实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,必须坚持党要管党、从严治党,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,永葆党的先进性和纯洁性。

2.国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系,实现经济社会发展进步的水平与质量

国家治理能力现代化意味着:(1)以制度为基础,正确处理各种重大关系。这里的关系包括:以现代财税体制为基础处理好中央与地方关系,以使市场在配置资源中发挥决定性作用为指导处理好政府与市场的关系,以充分发挥党总览全局、协调各方的领导核心为基础处理好党与政府的关系,以坚持人民是改革的主体为原则处理好政府与公民的关系等等。(2)以治理主体为轴心,实现“四有”的状态。通过国家治理体系的建设,努力使各个治理主体到位不越位,有为不乱为,实现市场主体竞争有序、调控主体主动有度、社会主体积极有位、个人主体创业有利的经济社会状态。市场主体竞争有序意味着要形成一个统一开放、竞争有序的市场体系,在这个体系中,市场主体找到自己的位置;调控主体主动有度意味着已经建立了以保持经济总量平衡、减缓经济周期波动影响为主要内容的宏观调控体系,提高相机抉择水平,使市场主体能够在政府的调控中获得最大化的发展空间;社会主体积极有位意味着各种社会组织活力得到发挥,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担;个人主体创业有利意味着越来越多的自主创业者能够通过自身的努力获得成功。(3)形成一个局面:让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。

  三、实现国家治理体系和治理能力现代化的现实路径

  党的十八届三中全会的《决定》指出:“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面的制度更加成熟更加定型。”这一思想指出了实现国家治理体系和治理能力现代化的现实路径。

1.“型治”,即在定型中推动制度完善发展,提高国家治理能力

(1)建设服务型政府。构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系,使政府能够把更多的人力、财力、物力用于解决公共服务,加强各类公共服务提供,推广政府购买服务,加大政府购买公共服务力度、深度和广度。(2)构建开放型经济新体制。三中全会用开放的思维来推进开放,《决定》中处处透着“放开”、“允许”等字眼。《决定》用三个“放开”来表达放宽投资准入的精神:有序放开金融、教育、文化、医疗等服务业领域,放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制,进一步放开一般制造业。用允许发挥自身优势、允许自担风险、允许创新方式等三个“允许”来强调对扩大企业及个人对外投资的理念。(3)建设创新型国家。为此三中全会指出:深化科技体制改革。《决定》提出了推进科技体制改革的系列化的举措,包括建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制,健全技术创新市场导向机制等。这十几个机制的建立、健全和完善将有效地推进创新型国家建设。(4)形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。构建新型工农城乡关系既是推进新型城镇化的要求,也是建设社会主义新农村的要求,更是中国社会主义现代化的必然结果。构建新型工农城乡关系主要着眼点在于:加快构建新型农业经营体系,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。(5)建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党。使我们党成为不断解放思想、推动社会学习进步、引领时代发展的学习型政党,成为始终代表广大人民利益、为人民服务、为人民造福、让人民发挥改革主体作用的服务型政党,成为勇于推进理论创新、实践创新、制度创新的创新型政党。

2.“善治”,即善于在重要领域与关键领域中深化改革,提高国家治理能力

(1)推动财税体制改革,为实现国家治理现代化提供财税制度基础。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是实现国家治理现代化的制度保障。要使财政真正成为国家治理的基础,就要在一系列机制、制度建立与完善上着力:实施全面规范、公开透明的预算制度,以预算制度的规范化、透明化、公开化来引导治理的规范化、科学化;建立跨年度预算平衡机制,建立权责发生制的政府综合财务报告制度等,使政府治理建立在严格的财务制度基础之上。(2)推进文化体制改革,建设文化中国。文化中国建设不仅会向世界展示一个具有强大软实力的中国,而且是满足人民群众井喷式爆发文化需求的要求。《决定》制定了一系列行之有效的制度措施,这些制度既有党委和政府监管国有文化资产的管理体制,也有公共文化服务体系建设协调机制;既有严格新闻工作者职业资格制度,也有对已经转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。(3)推进社会治理体制改革,建设活力中国和平安中国。三中全会一再强调要加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序。科学有效的社会治理意味着:建立了有效预防和化解社会矛盾体制,社会矛盾解决的制度已经完善;健全了重大决策社会稳定风险评估机制,社会发生不稳定的风险点已经掌握,相关的预防措施已经完善;完善统一权威的食品药品安全监管机构,“舌尖上的安全”、“五脏的安全”等食品药品安全得到切实保障。(4)推进生态文明体制改革,建设美丽中国。什么是美丽中国?美丽中国就是拥有天蓝、地绿、水净、气洁的美好家园,就是让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁、忘不了乡情、传得了乡音。建设美丽中国,就应当建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。用什么样的制度保护环境呢?三中全会提出了从源头保护制度到损害赔偿制度,从领导干部实行自然资源资产离任审计制度到责任追究制度等在内的环环相扣的制度体系。(5)推进党的建设制度改革,建设廉洁中国。三中全会讲:努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。实现廉洁中国就要使市场在配置资源中发挥决定性作用。习近平在向三中全会所作的《说明》中讲得很清楚:“作出‘使市场在资源配置中起决定性作用’的定位……有利于抑制消极腐败现象。”只要在配置资源中使市场发挥出决定性作用,政府权力寻租、设租的空间就会大幅度减少,腐败问题就会得到有效抑制。建设廉洁中国还需要在强化权力运行制约和监督体系建设上狠下功夫:推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,使权力在有效的边界内活动;推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,始终保持对于腐败行为的高压态势,“老虎”、“苍蝇”一起拍、一起打。通过这样的制度设计,经过5到10年的努力,中国会有效走出腐败高发易发期,一个风清气正的廉洁中国会屹立在世界面前。

3.“法治”,即在推动法治中国的建设中完善制度,提高国家治理能力

推进司法体制改革,建设法治中国,这是三中全会的重要论断。三中全会讲:推进法治中国建设。什么是法治中国?法治中国意味着:以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系不断丰富和完善,在社会生活中发挥着重要作用;公正高效权威的社会主义司法制度已经建设,人们从每一个司法案件中都能感受到公平正义的光辉;建立了公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权的制度体系,公民的合法权利得到切实保护;法治思维已经形成,人们办事、行事、做事都遵循法治的精神。建设法治中国,制度与机制建设任务繁重:(1)要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平,从制度上确保任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,从法律上确保一切违反宪法和法律的行为都能够予以追究,得到严惩。(2)政府普遍建立法律顾问制度,完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。政府法律顾问可以接受委托起草规范性文件,从实务操作角度及立法技巧方面保障政府规范性文件的合法、合理性,保证决策的科学化。政府法律顾问还可以就政府相关部门起草的规范性文件进行论证,提出修改建议,使规范性文件更加完善,防止出现不合规、不合法的事情。(3)建立权责统一、权威高效的行政执法体制。整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,有效解决“七八个不同大盖帽管不了一个小草帽”的问题。全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,严格规范公正文明执法,还要解决“七八个相同的大盖帽围着一个小草帽就是管不了一个小草帽”的效率问题。(4)探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,避免行政权力对于司法体制的过度干预。(5)建立符合职业特点的司法人员管理制度,为实现法治中国提供坚实的人才保证。健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制,使一流的法治人才能够得到选拔使用;完善司法人员分类管理制度,健全法官、检察官、人民警察职业保障制度,使司法人才能够留得住、用得好。

新中国成立65年的历史、改革开放36年的历史证明,我们的国家治理体系和治理能力是适应国情和时代发展要求的,总体上是好的。当然更要看到治理体系和治理能力还存在许多不足,有许多需要改进的地方,这正是全面改革的重要内容所在。

 

【参考文献】

[1] 纳波利奥尼.中国道路:一位西方学者眼中的中国模式[M].北京:中信出版社,2003:209.

[2] 江泽民文选:第2卷[M].北京:人民出版社,2006:393-394.

[3] 江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15.

[4] 俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准[N].北京日报,2013-12-09.

[5] 江泽民文选:第3卷[M].北京:人民出版社,2006:603.