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海外撷英

福山:美国政治制度的衰败
 
 
 

  美国有很多政治制度当前都日渐衰败。这与更为广泛的社会或文明衰落现象并不是一回事儿。这里讲的政治衰败其实是说,一项特定的政治进程——有时是一家政府机构——已出现机能障碍。导致这种局面的原因是:思维僵化;地位稳固的政治行为方对改革和再平衡起到了阻碍作用,而他们的实力在不断壮大。这并不意味着美国已走上永久性的衰退之路,也不意味着美国相对他国所具备的实力肯定会下降。但制度改革极难实现。在政治秩序不发生重大混乱的情况下,根本不能确保可实现制度改革。因此说,虽然衰败和衰退不是一回事儿,但对这两个问题的讨论并非没有关联。

  三大结构特征都有问题

  人们对美国当前的困局作出了多种诊断。在我看来,制度衰败——或者说衰落这个范围更广泛的观念——绝非“一蹴而就”。但总体来讲,美国政治发展的历史背景基本上总是会被忽视。

  如果我们更仔细地审视美国相对于其他自由民主国家所走过的历程,我们就会发现,美国政治文化有三个主要的结构性特征。不论它们如何演进,也不论它们在过去发挥过多大效力,这三个特征当前都出了问题。

  第一,相对于其他自由民主国家而言,司法和立法部门(也包括两大政党所发挥的作用)在美国政府中的影响力过大,而受损的是行政部门。美国人一贯信不过政府,由此就催生了立法部门解决行政问题的局面。久而久之,这种处理行政需求的方式变得成本极高、且效率低下。

  第二,利益集团和游说团体的影响力在增加,这不仅扭曲了民主进程,也侵蚀了政府有效运作的能力。生物学家们所称的亲缘选择和互利主义是人类社交的两种自然模式。当与个人无关的当代政府失效时,人们就会回归到上述关系中。

  第三,由于联邦政府管理结构在意识形态上出现两极分化,美国的制衡制度——其设计初衷是防止出现过于强大的行政部门——也就变成了否决制。往好了讲,决策机制变得过于松懈——也就是说太过民主了,有太多的行为方由此得以阻止政府去调整公共政策。我们当前需要更强大的机制,以力促实现集体决策。但由于政府的司法化以及利益集团影响力过大,在不发生系统性危机的情况下,我们不太可能建成此类机制。

  由此说来,这三个结构性特征已呈盘根错节之势。

  直接引发代议制度危机

  在当代自由民主国家里,政治制度的三个核心范畴——政府、法治和追责能力——具体表现为政府三权分立:即分为行政部门、司法部门和立法部门。

  由于不信任政府权力的传统十分悠久,美国总强调要把采取手段——即通过司法和立法机构——制约政府作为制度建设的重点。

  美国政府在质上的衰败与美国人倾向于建立“由法院和政党主导的”政府有着直接关系。法院和立法部门在不断篡夺行政部门的很多正常职能,由此造成政府运作在整体上缺乏连贯性且效率低下。在其他发达民主国家由行政部门处理的职能被逐步司法化,由此引发成本高昂的诉讼出现爆炸式增长、还导致决策迟缓以及执法工作严重缺乏协调。法院不但没有对政府发挥制约作用,反倒成了扩大政府职能的替代性工具。具有讽刺意味的是,正是由于担心“大政府”会做强,美国最终反倒建立了一个规模非常庞大的政府,但这其实更难追责了,因为政府主要控制在法院手中,而法院并不是经选举产生的。

  与此同时,由于利益集团丧失了腐化立法部门的能力,它们于是找到了新的理想方式,即通过司法手段俘获并控制立法议员。这些利益集团会扭曲税收和开支,并朝对它们有利的方向操纵预算,进而抬高整体赤字规模。利益集团有时会利用法院实现此目的并获得其他好处。但它们也会通过多项通常自相矛盾的授权——它们会引导国会支持这些授权——去破坏公共行政管理的质量。而相对弱势的行政部门通常无力阻止它们。

  所有这些引发了一场代议制度危机。老百姓觉得,本应发挥民主作用的政府再也无法代表他们的利益了,政府反去迎合各类神出鬼没的精英。

  简言之,美国政府的问题源于,既有实力也有能力的政府与原本旨在约束政府的各个机构之间出现了结构性失衡。当前有太多的法律, “民主”程度也过了头,其表现形式就是立法部门在干预美国政府发挥职能。

  两极分化导致决策困难

  行政部门司法化和利益集团对国会的影响力就是美国政界出现政治衰败的实例。这些问题有美国政治文化等深层次原因,但原因也包括最近发生的偶然性事件,如两党的两极分化。

  整体上讲,政治衰败的根源——思维僵化和精英集团的影响力——在民主国家是普遍存在的。实际上,各国——不管是民主国家还是非民主国家——政府都面临这样的问题。其他发达民主国家也有过度司法化和利益集团这样的问题。但利益集团的影响力主要取决于各个机构的具体特点。虽然在形式上五花八门,但面对各种政治行为方,民主国家都会构筑激励机制,它们由此也多多少少会受到这些势力的影响。美国是世界上最早建立的、也是最发达的自由民主国家。政治衰败问题对当今美国的折磨程度超出了对其他任何民主政治制度的折磨程度。信不过政府一直都是美国政治的特征。这种长期存在的不信任感导致政府呈失衡状态,由此也削弱了在必要时采取集体行动的前景。这就最终形成了否决制。

  我所说的否决制是一项进程,通过该进程,美国的制衡制度导致以大多数选民意志为依托的集体决策变得极为困难。从某种程度上讲,在多个层面重复设立权力部门,进而让联邦、州和地方权力部门都在整个公共政策范畴拥有管辖权,对任何一种此类制度来说,这都可能造成政府各部门很容易互相掣肘的局面。但在意识形态出现两极分化、主要政党的选民支持度(或不支持度)旗鼓相当的情况下,制约就会变得很严重。

  这就是我们当前的处境。2013年月,美国政府关门歇业并就提高债务上限问题爆发危机。这些都表明,少数人(即共和党内的茶党一派)的立场可危及政府整体运作能力。这就是美国政治制度在21世纪初未能解决预算持续膨胀等问题的原因所在。

  恶性均衡阻碍政府运作

  当两极分化遭遇美国的制衡政治制度时,其结果尤其具有毁灭性。原因是,现在有太多的行为方可以否决掉为解决问题所作的决策。

  久而久之,由于传统制衡制度不断根深蒂固且越来越僵化,美国政治制度就走向了衰败。在政治严重两极化的时代,这种权力下放制度代表大多数人利益的能力在不断下降,反而给利益集团和维权组织的观点提供了过多的代议权。但它们总起来说都代表不了至高无上的美国人民。

  美国当前陷入一种恶性均衡。由于美国人过去一贯信不过政府,他们并不特别情愿把权力交给政府。恰恰相反,正如我们所看到的那样,国会通常会颁布复杂的规章制度,这不仅削弱了政府的自治权,还导致决策迟缓且成本高昂。这样一来,政府的表现就会很差,这又十分荒谬地肯定了人们原本对政府所持的不信任感。

  在这种背景下,大多数美国人不愿增加缴税,因为他们担心政府会把税收肆意挥霍掉。然而,虽说财力并不是导致政府效率低下的唯一根源——甚至连主要根源都不是,但如果没有资金,政府也就无望正常运作了。这样一来,对政府的不信任就成了一个自行应验的预言。我们当前能扭转这种衰败趋势吗?可能吧,但现在有两个障碍,它们都与衰败这种现象本身有关。

  首先是一个简单的政治问题。美国政界的很多行为方都认识到,政治制度当前运作得并不好。尽管如此,他们维持现状的意愿已根深蒂固。两大政党都鼓不起勇气割舍掉利益集团提供的资金。利益集团也怕出现一种金钱买不到影响力的制度。

  第二个问题是一个与理念有关的认知问题。制衡制度导致利益集团享有过大的影响力,也不能在总体上代表大多数人的利益。这种制度是无法通过少许简单改革得到修复的。拿总统制来说,政府总想通过行使一大堆新的行政权力去解决立法部门陷入瘫痪的问题。虽说此举会解决很多问题,但同样也会引发很多问题。在意识形态出现两极分化的情况下,取消特别拨款以及强化党纪实际上可能增加在立法领域达成广泛妥协的难度。虽说利用法院执行行政部门的决策可能效率极低,但由于没有更强大且更统一的官僚机构,或许并没有其他办法可行。其中很多问题是可以得到解决的,条件是美国开始实行统一度更高的议会制。但对美国的制度结构进行如此激进的改革是很难想象的。美国人一直把他们的宪法视为一部准宗教文献。如果美国的制度不发生彻底崩溃的话,要说服美国人重新思考美国宪法中最基本的原则,其可能性微乎其微。由此说来,我们当前是出了问题。

 

 

来源: 参考消息