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社会调查

任中平、毛振军:党内基层民主发展模式的比较研究
 
 
 

——以四川新都区和山东乳山市为例

来源:《探索》2014年第1期

 

【摘要】四川省成都市新都区和山东省乳山市是十六大以来党内基层民主发展热潮中涌现出来的两个在全国最具影响力和持续性的试点,在实践中形成了享誉全国的党内基层民主发展的两种不同模式。在实地考察和调研基础上,通过对这两

种模式进行全面系统的比较研究,具体分析两者各自的优势与不足,进而对当前党内基层民主建设中存在的问题提出一些对策性的思考和建议。

【关键词】党内;基层民主;新都;乳山

 

 

党的十六大以来,在中央高层的号召和推动下,全国各地兴起了一股党内基层民主发展的热潮,涌现出了一大批探索党内基层民主发展新形式的改革试点,遍布四川、江苏、湖北、山西、山东、云南、重庆、吉林、江西、河南等许多省份。时至今日,有一些改革试点早已半途夭折而成为“昙花一现”,还有一些虽然仍在继续试验但因缺乏特色而影响不大,其中最具影响力和持续性的试点应当是四川成都市新都区和山东省乳山市。这两个试点虽然一个在西南地区,一个在东部沿海,但它们都属于县级单位,都是在党的十六大召开之后不久便开始启动的,至今已有10余年的发展历程,并且先后获得了中国地方政府创新奖,在实践中形成了享誉全国的党内基层民主发展的两种不同模式。近期,我们分别对新都和乳山这两个试点进行了实地考察,试图通过对这两种发展模式的比较研究,具体分析两者各自的优势与不足,进而对其发展进程中存在的问题提出一些对策性的思考和建议。

一、新都的基本经验及其特点

2003年以来,新都区根据党的十六大提出的发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的要求,积极开展了基层民主政治建设的创新实践。从扩大党内民主保障党员民主权利出发,探索建立以公推直选、“三会开放民主评议为主要内容的基层民主政治制度创新体系在镇党委书记公推直选实践中,陆续制定了镇党委书记公推直选及管理意见以及与之配套的成都市新都区镇领导班子成员选拔任用及管理试行办法9个具体实施办法,逐步建立起从民主选举到任期管理从党务公开到民主决策从民主评议到质询罢免的一整套相互衔接系统配套切实管用的制度体系2005年,新都区由于在基层民主政治建设及制度创新方面的突出贡献,获得了第三届中国地方政府创新奖入围奖

()的主要

1公推直选:民主选举的制度创新

新都区根据党的十六大提出的提高党的执政能力建设的要求,把公推直选乡镇党委书记作为突破口,200311月,首先在木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作在试点取得成功经验的基础上,开始在全区范围内进行了镇党委书记村支书以及中小学校长医疗卫生系统主要负责人等多层次多方面的公推直选,用党内民主来引导和带动基层社会民主2005年,新都区的11个建制镇299个村已全面推行了基层党组织负责人的公推直选,同时,新都区所属的56所中小学19个医疗卫生单位的主要负责人也全部采取公推直选的方式产生新都区公推直选镇党委书记的基本程序和方法是:一是发布公告公推直选镇党委书记须在全区范围内通过电视报纸网络等媒体发布公告,公布职位基本条件推荐方式报名时间和地点等二是资格审查区公推直选工作领导小组负责对报名者进行资格审查,并将资格审查结果在区内电视报纸网络等媒体上进行公示三是实地调研组织资格审查合格人员到公推直选镇进行实地调研四是公开推荐召开公开推荐大会,产生镇党委书记公推直选候选人初步人选通过资格审查的人员按抽签确定的顺序依次进行演讲,演讲时间为10分钟;参会人员填写推荐票,当场公布推荐结果,得票数前两名的为党委书记初步候选人;初步候选人当场回答群众提出问题五是组织考察由区委组织部区纪委组成考察组,按照党政领导干部选拔任用工作条例的规定,对直选候选人初步人选进行考察六是确定人选区委全委会根据推荐结果和考察意见,集体讨论确定候选人预备人选,并进行公示七是差额直选召开镇党员大会差额直接选举镇党委书记在会上先由2名正式候选人发表竞职演讲,然后由到会且具有选举权的党员进行投票选举,差额产生乡镇党委书记八是区委备案将党员大会的选举结果报区委备案

2开放三会,取消书记办公会:民主决策的制度创新

开放三会即开放基层党委常委会(全委会)政府常务会人大常委会(简称三会),邀请部分党代表人大代表政协委员和一些普通党员群众代表列席会议,就相关问题反映民意发表意见建言献策早在2001年,新都区就开始建立并实施市民代表列席政府常务会议制度2003年初,新都区把这一制度扩大到区委全委会和常委会,建立了党员代表列席会议制度,规定每次会议邀请5名普通党员代表列席,让党员代表了解区委的工作安排,监督区委的决策程序,并把会议内容带到广大党员中去评议此后,又把这一制度向区人大常委会和各乡镇推广通过开放三会,扩大了基层民主,从制度上保障了广大党员群众的有序参与,让群众真切感受到了自己的民主权利;建立了党委人大政府的阳光操作的运行机制,形成了民主公开的议事决策机制,使领导决策更加符合民意,更加体现群众的利益诉求

在开放三会的基础上,还通过弱化常委会权力强化全委会权力这项改革,取消了书记办公会,常委会也从原来的决策机构演变为议事机构,主要职能是确定提交全委会的议题,凡涉及重大问题重要干部任免重要项目安排大额度资金的使用等三重一大问题,全部交全委会集体讨论决定这可以说是实行决策民主化制度创新的最大亮点通过这一改革,理顺了全委会和常委会之间上下级党委之间的关系,明确了各自的职权范围,实现了权责的有机统一,较好地解决了权责相分离决策不科学权力过于集中的问题,有利于提高决策的民主化和科学化水平

3党务公开:民主管理的制度创新

为了落实广大党员的知情权,新都区还进行了党务公开的探索,并建立了一整套行之有效的制度和规范:第一,从公开内容上看,要求在区一级,凡涉及重大问题重要干部任免重要项目安排大额度资金的使用等都必须进行公开;在镇和街道,主要涉及镇党委街道党工委关于党的建设经济建设社会发展干部人事调整的决策决定决议等重大事项,都必须进行公开第二,从公开形式上看,一是实行党员代表及普通党员列席全委会制度规定每次会议邀请3名党代表和2名普通党员列席,让他们了解区委的工作安排,参与区委的决策,并把会议的内容传达到广大党员中去二是通过媒体公开除涉及国家机密外,区委都主动邀请报社电视台参加区委全委会,及时将全委会形成的决议决定向全区公布三是利用网络平台和文件报刊等向社会公布这就从内容和形式上对党务公开作了明确规定,保证了党务公开的经常化制度化

4民主评议:民主监督的制度创新

20038月,新都区开始了民主测评领导干部的尝试,邀请154名人大代表政协委员企业和群众代表,对区委和区政府的17名党政领导干部进行测评同年10月,又对各镇领导班子成员开展了群众测评在总结和完善民主测评工作的基础上,逐步将这一做法通过制度的形式固定下来,建立了民主监督领导干部的长效机制2003年以来,新都区先后制定并下发了民主测评区级党政领导干部区级部门领导班子成员镇党政领导班子及其成员(社区)党支部书记村委会(社区居委会)主任等4个实施办法

()的主要

新都区发展党内基层民主的实践经验主要有以下几个特点:

第一,改革的力度大覆盖面广,制度创新的民主化程度较高200311月以来,新都区已经在全区11个建制镇299个村推行了党委(支部)书记的公推直选,而且全区的56所中小学19个医疗卫生单位的主要负责人也全部采取公推直选的方式产生目前新都区的镇村两级基层党组织负责人,都经过了严格意义上的公推直选过程而产生

第二,改革具有系统性整体性,改革成果的制度化水平较高新都区坚持把基层民主政治建设作为一个系统工程来抓,改革的主导者一开始便有清晰的思路,通过逐步试点推广完善和整体推进等几个阶段的积极探索,在基层民主实践中大胆进行制度创新,同时又十分重视制度的配套建设,从而使基层民主建设的制度创新成果得到巩固,达到了较高的制度化水平,逐步形成了一整套党内基层民主建设的制度体系以公推直选镇党委书记为例,新都区为了深化和巩固改革实践取得的成果,陆续制定了镇党委书记公推直选及管理意见以及与之配套的9个具体实施办法,从镇党委书记的公开推荐差额直选选拔工作的监督镇党政领导班子人员的组成对镇党委书记的述职评议质询罢免考核奖励以及党员代表列席镇党委会等各个具体环节,都作了程序上的规范和完善

第三,改革具有持续性可复制性,制度创新成果不断深化而且在更大范围被推广应用近年来,新都区委主要领导虽然几易其人,但都坚持不懈地深化和推进改革,使新都基层民主政治建设走上了一条循序渐进和逐步深化的发展轨道正如有学者所指出的:新都模式的价值不仅仅因为其基层民主政治的创新,而在于新都几届领导班子持续推进其发展和深化1(P3)并且,新都经验很快受到四川省委及成都市委领导的高度重视和充分肯定,并在成都市范围内全面加以推广,从而使新都区改革创新成果的制度化水平进一步得到提升可见,新都改革具有很强的持续性和推广性

乳山的主要做法及其特色

党的十六大来,山东省乳山市围绕发展党内民主带动人民民主推进民主治理,进行了党代表大会常任制直选镇党代表直选镇村两级基层党组织负责人等创新实践,并将公推直选范围向机关学校医院企业及社会组织拓展延伸,形成了全面推进党内基层民主的新格局,走出了一条以上带下以下促上整体推进为特色的党内基层民主建设之路,受到了社会各界的广泛关注,被媒体称之为乳山模式”。20081月,乳山市全面推进党内民主项目荣获第四届中国地方政府创新奖

()乳山的基本

1积极探索完善力结

2003年以来,乳山市开始了党代会常任制改革试点在试点过程中,积极探索完善权力结构,通过试行党代会常任制,重新界定了书记办公会常委会全委会和党代会之间的关系,尤其强化了全委会的决策职能,弱化了常委会的决策职能;明确了常委会主持市委经常性工作,向全委会负责并报告工作;规范了常委会全委会之间的关系,对重大问题和任用重要干部实行常委会票推全委会票决制度;将过去每5年召开一次党代会改为每年召开一次,与会代表除了听取审议有关工作报告外,还对市委市纪委班子及市委委员进行民主评议和信任度测评,评议结果作为干部考核奖惩提拔任用的重要依据;充分发挥党代表在党代会闭会期间监督调研视察等作用,党委在作重要决策前,均需广泛征求党代表的意见等通过以上一系列改革创新,乳山市在完善党内权力结构方面进行了积极探索,使党代会的地位与作用得到了重视和发挥

2进行级公直选试

2004年,乳山市在山东省首次进行了党代表直选镇党委书记和班子成员的改革实践20044月,率先在冯家乳山口和徐家等三个镇进行了党代表直选镇党委领导班子试点其主要做法是:一是改革以往党代表的产生办法,由基层党员直接选举党代表;二是改进提名方式,市委不提名候选人,只就职数配备构成比例任职资格等提出指导性意见,凡本镇或全市符合条件的候选人都可以报名竞选这一职位;三是提高差额比例,将书记委员候选人的差额比例由以往的不低于20%全部提高到100%;四是改革选举方式,由党代表直接差额选举镇党委书记副书记和委员;五是改革委员构成,各增设一名农村和企业委员,参加党委会议,履行委员职责,以增强委员的代表性,提高决策的科学性此后不久,又开始公推直选村党支部书记的试点实践,即先由党员推荐和群众推荐确定候选人,在正式选举前,候选人在党员大会上进行竞职演说,然后按党员一人一票群众一户一票进行直接选举开始时只有20%的村实行了公推直选,近年来已经提高到了50%

3开展市直机部门干部定位公

乳山市为了扩大党内基层民主,在市直机关部门领导干部选拔中也实行了定位公推,其主要做法是:一是在推荐提名上扩大民主,实行定位公推,将每个职位全市大会推荐得票数列前3所在单位内部推荐得赞成票率80%以上的作为考虑人选,把提名权交给了广大群众;二是在选拔方式上扩大民主,引入公开考选竞争上岗等竞争机制,把公平参与权交给广大干部;三是在酝酿讨论上扩大民主,对重要职位领导干部实行常委会票推全委会票决,把最终决定权交给全委会;四是在权力监督上扩大民主,实行问责监督审计监督巡视监督社会监督等全方位多层次监督,把监督评判权交给社会公众在此基础上,2008年又采取了干部选拔任用全程纪实的办法,以公开空缺职位和任职要求公开选拔程序和选任方法,差额推荐差额考察差额酝酿差额表决的方式,进一步扩大干部选用工作中的民主化程度,加强对干部选拔任用工作全过程的民主监督,从而提高选人用人的公信度和党员群众的满意度

4直选进一步扩社会

在公推直选镇村两级党组织领导班子成员的基础上,进一步扩大基层党组织成员的公推直选范围,从2008年开始,将公推直选范围进一步向全市机关事业学校医院改制企业外商投资企业和社会中介组织等全面延伸拓展,并首先在财政局广电局实验中学疾控中心水利机械厂正洋食品公司(三资企业)等单位进行了公推直选试点,取得经验,然后再向更大范围逐步推开

()乳山市发展民主的主要特色

第一,覆盖范围广,涉及领域多乳山市以改进候选人提名制度和选举方式为突破口,在全省率先进行了镇党委书记和村党支部书记的公推直选试点在此基础上,进一步把公推直选范围扩大到其他机关事业单位学校医院改制企业外商投资企业及社会中介组织等目前全市共有各类基层党支部1392个,实行公推直选707个,占507%并要求所有任届期满需要换届的农村基层党组织原则上都实行公推直选

第二,民主程度较高,竞争性较强在村党支部公推直选过程中,上级党组织在基层党组织选举中不带框不划线不限年龄学历职级和身份,凡正式党员均可被推荐为党组织领导班子候选人直选村党支部书记委员,采取党员一人一票群众一户(或18周岁以上公民每人)一票的办法推荐候选人,现场计票当场公布在镇党委书记公推直选中,市委不提名具体候选人,只就镇党委班子结构职数任职资格等提出指导性意见,由镇党代表民主推荐镇党委成员候选人,差额直接选举产生由党代表直选镇党委书记乡镇书记委员候选人的差额比例达到50%,村党支部成员候选人的差额比例达到100%

第三,选举程序规范完善,群众参与比较广泛一是选举前期工作准备充分各单位首先将候选人的工作经历业务专长和主要事迹等整理成书面材料,印发给选举人,并组织召集候选人与选举人的见面会咨询会,让双方充分沟通交流;在正式选举前,候选人还要就自己拟竞争的职位竞争的优势条件和工作设想等进行竞职演讲,将演讲视频传送入户滚动播放,让选举人进一步了解候选人的情况二是选举过程实施监督到位正式选举环节,在会场周围设立秘密写票室,使选举人不受干扰地表达自己的意愿,现场写票投票公开唱票计票同时,邀请新闻媒体党代会代表人大代表政协委员老干部和群众代表全程监督,确保选举工作的透明度和公信度三是群众参与比较广泛实行公推直选极大地调动了广大党员和群众的参与热情据统计,公推直选过程中群众参与率达到969%,党员投票率达到985%中共山东省委政策研究室问卷调查结果显示,该市广大党员和群众对通过公推直选方式调整干部的认可率达到100%,充分体现了群众公认原则[2

第四,坚持从实际出发,讲求实际效果乳山市在推进党内基层民主过程中,始终坚持从本地实际情况出发进行制度创新,讲求实用实效,其经验主要有:一是合理确定公推直选的适用范围在镇党委班子的公推直选实践中,从当地实际情况出发,充分考虑到不同乡镇的人口密度党员数量交通条件和地域差异问题,因而根据不同情况作了不同的规定:公推直选一般适用基层党支部党总支以及党员人数约在300人以下的基层党委;而如果党员人数在300人以上的基层党委,可采取召开党代表大会的形式,由党代表进行直接选举二是创新群众参与推荐的形式在人员较少且相对固定的单位,适宜组织全体群众参与,人员较多的则可推选群众代表参与推荐尤其是在镇党委班子的公推环节中,充分运用现有的民主成果,即让各级党代表人大代表政协委员参加推荐工作,这既能充分代表民意,符合有关规定,又能大大减少工作量,提高组织效率三是增设镇党委不驻会委员由于增设的镇党委委员是不驻会委员,仍然保持原来的身份职级及工资开支渠道等不变,从而有效化解了长期困扰各地的公推直选制度与现行干部人事制度衔接不畅的问题,为进一步扩大公推直选范围扫清了障碍四是加强对公推直选干部的日常管理和考核监督健全重大决策征求意见制度;建立党务公开听证咨询民主评议等为主要内容的党员意愿表达机制和干部评价监督机制;健全基层党组织任期目标责任制度,对工作平庸能力不强连续两年考评信任度达不到60%以上的,要进行组织调整

两种模式的比较分析

()者的之处

第一,两种模式都引入了竞争机制,具有公推直选的一般特征

首先,两种模式在基层党组织负责人的产生方式上都引入了竞争机制,对以往基层党组织负责人通常由上级组织提名和经过确认型选举的产生方式进行了根本性改革,通过竞争性选举,改变了以往基层党组织负责人只是向上负责而不对下负责的状况,而现在则必须把对上负责和对下负责有机结合起来其次,在引入竞争机制的基础上形成了公推直选的选举方式,即首先由党员和群众代表参加公推从而产生初步候选人,突破了过去由上级党组织垄断提名权的惯例,使候选人的民意基础更加广泛;然后再举行党员大会进行直选,进而产生基层党组织负责人(包括书记副书记和委员)这里需要说明的是:乳山市的直选过程与新都区略有不同,乳山的做法可以具体区分为两种情形:一是在基层党支部党总支以及党员人数约300人以下的基层党委,召开党员大会由党员进行直选;二是在党员人数300人以上的基层党委,则采取召开党代表大会的形式,由党代表进行直选从总体上看,这两种模式都在不同程度上减少了中间代理环节,增强了党内选举的民主化程度

第二,两者都有比较清晰的改革思路,形成了各具特色的公推直选制度体系

两者在改革进程中都体现了清晰的改革思路和整体规划,在实践中长期坚持进行创新探索,逐步形成了各具特色的公推直选制度体系,使试点经验的制度化水平达到了较高程度新都区从打造阳光政府改革选举制度入手,大力推进公推直选,实行三会开放”、推动党务公开,再到开展民主测评,逐步深化了党内基层民主改革,有效探索了党内基层民主发展的新形式,逐步形成了以公推直选民主决策民主管理和民主监督为主要内容的发展党内民主的政治框架,使新都区党内基层民主得到了稳步推进,构建了一整套独具特色的党内基层民主制度体系而乳山市则通过试行党代会常任制公推直选镇党委书记和农村党支部书记、“定位公推市直机关领导干部等改革实践,并将公推直选范围向机关学校医院企业及其他社会组织拓展延伸,从而形成了全面推进党内基层民主的新格局,走出了一条以上带下以下促上整体推进为特色的党内基层民主建设之路

第三,两者在全国范围内都有较大的影响力和发展的持续性,并在较大范围内发挥了示范作用

两者都受到了上级党委领导的高度重视和充分肯定,在各自的实践探索中,创造和积累了党内基层民主发展的大量新鲜经验,形成了各具特色的新都模式乳山模式,先后都获得了中国地方政府创新奖,在全国范围产生了很大的影响并且,两者都经历了十年以上的长期探索和持续发展,尽管两个试点地区的党委主要领导人都已几次更替,但都能坚持不懈地推进和深化党内基层民主建设,都具有较强的生命力和发展的持续性,并且都在更大范围内发挥了一定的典型示范作用新都区在开展党内基层民主改革试点实践之后,很快就得到了四川省委及成都市委的充分肯定和高度重视20047月,成都市委在充分肯定新都经验的基础上,就下发文件要求在全市范围开展乡镇党委书记公推直选试点20057月,成都市委在新都区召开了现场会,系统总结了新都区基层民主建设的实践经验,正式出台了关于加强基层民主政治建设的意见,大力推进全市基层民主政治建设的制度创新20058月,省委组织部又在新都区召开了全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会,决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点扩大到全省18个市30个县(市)而乳山市的试点实践也是一开始便受到中组部和山东省委领导的关注和肯定早在2005年山东省委组织部就对乳山扩大党内基层民主的做法进行了研究总结,认为一个县级市在扩大基层民主方面有这么多的探索和实践,这在全国也是比较少见的,对全省乃至全国具有一定典型示范意义和借鉴意义”。乳山市通过总结党内基层民主建设经验而形成的《扩大党内民主案例分析荣获中组部调研成果一等奖,并由党建读物出版社出版,是受到中组部明确肯定的扩大党内基层民主的典型案例20092月,全国基层组织建设情况通报刊发了乳山市扩大基层党组织公推直选范围的经验材料,时任中共中央政治局委员中央书记处书记中组部部长李源潮当即作了批示,要求有关部门予以关注

()者的

第一,两种模式的党内民主推进程度和扩展范围不同

2003年以来,新都区陆续在全区11个建制镇299个村推行了党委(支部)书记的公推直选2007年,村级党组织公推直选的覆盖面已达100%;到2008年,镇党委书记公推直选的覆盖面也达到100%新都区的公推直选过程比较严格,是在公推的基础上然后召开党员大会由全体党员进行直选而乳山市则强调要根据不同情况来合理确定公推直选的适用范围,对于党员人数在300人以上的基层党委,则由党代表而不是全体党员进行直接选举2008年开始,乳山市又把公推直选范围扩大到了全市各个领域的基层党组织在全市范围内,选择了机关学校医院改制企业外商投资企业和社会中介组织等7个不同类型单位进行了试点相比较而言,新都区的公推直选过程更加严格,因而其民主化程度较高一些;而乳山市实行公推直选的领域更加广泛,从党内民主带动人民民主的角度来看,其社会影响更大一些

第二,两种模式的目标设计和价值取向不同

新都区的公推直选是选书记,而乳山市的公推直选是选班子在我们看来,乳山的选班子较之新都的选书记,更为科学合理:一是公推直选党委班子比公推直选党委书记更能体现现代民主精神,有利于集体领导和权力制约,更加符合民主政治的发展趋势二是公推直选乡镇党委班子更符合党章精神由于党内实行的是委员会制,而不是行政首长负责制,因此,公推直选不应只选党委书记,而应当选党委全体成员三是公推直选党委班子有利于加强集体领导,防止个人权力过分集中各地基层试点的经验表明,实行公推直选产生的乡镇党委书记比以往更具有集权的倾向,而在目前权力制约机制尚未形成的情形之下,容易导致权力的滥用和腐败的滋生[3

第三,两种模式的改革思路和操作方式不同

新都改革的思路和取向注重的是大刀阔斧着眼布局新都改革首先从公推直选上取得突破,然后实行三会开放”、“三务公开和民主测评,构建了一整套从民主选举民主决策民主管理到民主监督的党内基层民主制度体系而乳山改革的思路和取向关注的是细节设计,切实可行在公推直选程序设计上,根据各单位的实际情况而采取了两种不同的操作方式;并且在制度安排上增加了镇党委班子不驻会委员,从而解决了乡镇公推直选实践与干部任用条例》、《公务员法的衔接问题;此外,为确保选举过程透明公开和选举结果公平公正,乳山市还精心设计了一些辅助程序,进一步完善乡镇公推直选的基本程序,例如,为了让党员群众更加熟悉了解候选人,在人数较多的试点单位专门组织了候选人与党员群众见面;在选举过程的每个基本环节,都邀请了人大政协以及各方面代表全程参与,以确保整个选举过程的透明公开和公平公正由此看来,两者的改革思路和取向,都有其值得肯定的意义和价值

()关于发展民主的

综上所述,通过对新都和乳山这两种党内基层民主发展模式的比较分析,不难看到,两者可以说各有其优势,但也各有其不足,因而很有必要相互借鉴,进一步发展完善同时,对两者在实践中存在的一些问题,笔者也试图立足于党内基层民主建设的整体格局和持续发展,提出一些对策性的思考

首先,在充分肯定党内基层民主发展取得成效的基础上,还要进一步规范和完善公推直选的制度设计以及相关的配套制度建设,进一步提升党内基层民主的制度化水平笔者认为,对两种模式在公推直选实践中所取得的这些新鲜经验应当充分加以肯定,但对于各自在制度安排上包括覆盖范围程序设计以及配套制度建设方面存在的一些不足之处应当不断总结和完善,这样才能逐步走向规范化程序化,不断提升其制度化水平譬如说,公推直选究竟是选书记还是选班子更为科学合理,公推直选的推广领域和适用范围究竟多大才切实可行,公推直选的每个基本环节究竟哪些人员参加才较为合适,等等,这些具体问题还有待在今后的实践中进一步研究解决党的十八届三中全会通过的决定强调指出:在干部选拔工作中,要发挥党组织领导和把关作用,强化党委(党组)分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任,改革和完善干部考核评价制度,改进竞争性选拔干部办法,改进优秀年轻干部培养选拔机制,区分实施选任制和委任制干部选拔方式,坚决纠正唯票取人唯分取人等现象”。这就为我们今后如何进一步深入发展党内基层民主指明了前进方向

其次,党内基层民主的深入发展有待于从以往主要关注民主选举这一基础性环节,而转向更要注重民主决策民主管理和民主监督等后续环节,即实现从党内选举转向党内治理的路径转换以往各地开展的党内基层民主建设的侧重点基本上都放在民主选举这个环节因为只有在民主选举上取得突破,才有可能在民主决策民主管理和民主监督上继续加以推进这一过程本身体现了民主政治发展的内在逻辑然而,如果民主选举的成果要得到巩固和发展,还必须在民主化进程的后续环节上继续加以推进这是因为,虽然选举是民主政治的基本要求,是实现更高程度的民主的前提条件,但选举并不是民主的唯一内容,也不能解决民主进程中的所有问题正如有的西方学者所指出:不管选举对民主政治来说有多么关键,也仅仅是周期性地举行,并且也只允许公民在政党提供的高度集中的对象里选择,特别是在民主化的早期阶段,这种情况容易衍生出让人眼花缭乱的变种4(P102-103),诸如贿选虚报选票数造假选票等选举舞弊现象以及程序的不完善等等新加坡学者郑永年也认为,党内民主不仅仅是要选人,更重要的是要选政策领导人很重要,票决就是要选拔有能力的人政策更为重要,候选人的政策意向和其执行能力极为关键民主作为一种治理结构,不仅仅是选举如果仅仅侧重于选举,民主会导致无穷的负面问题[5可见,选举并不是政治生活的唯一的灵丹妙药,它并不能解决所有的政治问题从近些年我国各地的实践来看,如果基层民主建设仅仅停留在选举环节,而后面的决策管理和监督不能随之跟进,尤其是在民主监督上不能切实奏效,那么当初举行民主选举的既定目标就难以实现,民主选举的实际效果就会大打折扣,最终只能沦为一种徒有其表的民主形式,而这样的民主选举终究也是难以为继的因此,当民主选举发展到一定阶段时,为进一步巩固选举的民主成果和推动党内民主的深入发展,迫切需要从注重民主选举转向注重民主治理,在决策和监督上加大民主改革力度,尤其要加强对党内一把手权力的制约和制衡,这是民主政治发展当然也是党内基层民主发展的必然要求

最后,在加强党内民主建设的同时,迫切需要进一步加大以党内民主带动人民民主的力度近些年来,我们党在推进社会主义民主政治建设的进程中,提出了以党内民主示范和带动人民民主的根本途径,但如何实现这种带动作用,还是一个值得研究和有待解决的问题笔者认为,要充分发挥党内民主对于人民民主的示范和带动作用,还必须通过一定的具体路径才能真正实现近些年来我国民主政治建设的实践深刻表明,必须充分利用我国现有的政治制度平台,才能有效发挥党内民主示范和引导人民民主的这种作用不过,无论是从新都还是乳山的实践探索来看,都还做得远远不够尽管他们在推动党内民主选举方面进行了大量的制度创新实践,并逐步向党内民主治理加以推进,但相对而言,在带动人民民主方面的实践探索还很不理想乳山市在以党内民主带动基层民主方面开展了一些工作,同时也注意吸纳人大代表政协委员参与公推直选和民主监督,但在如何推动人大民主政协民主等方面还比较欠缺新都区虽然在实行三会开放和党务公开方面进行了一些实践探索,也取得了一定的成效,但主要集中在党内民主领域,而在人民民主领域,在基层民主特别是国家民主层面上,党内民主的示范和带动作用还未能有效地体现出来党的十八届三中全会通过的决定在谈到加强社会主义民主政治制度建设时,专门阐述了以下三个方面的重要内容:一是推动人民代表大会制度与时俱进,二是推进协商民主广泛多层制度化发展,三是发展基层民主可见,要以党内民主示范和带动人民民主,必须充分发挥我们现有政治制度平台的作用,更加注重健全民主制度丰富民主形式,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,这样才能最终实现社会主义民主政治建设的根本目标和任务

 

【参考文献】

1]赵虎吉,肖立辉新都探索——基层民主政治建设的实践与思考[M北京:中共中央党校出版社,2009

2]王绍山深化乡村干部公推直选改革探析[N学习时报,2011-08-03

3]任中平,李睿党内公推直选的实践与思考——四川省平昌模式与新都模式的比较研究[J社会主义研究,2010(1)

4][法]让·马里·科特雷,克洛德·埃梅里选举制度[M北京:商务印书馆,1996

5]郑永年党内民主必须超越票决制度概念[N法治周末,201206-07.