学人社区>> 更多

 李崇富  赵智奎
 李伟  金民卿
 王宜秋  习五一
 李晓勇  贺新元
 郑萍(鄭萍)  黄艳红
 王永浩  陈亚联
 彭海红  王佳菲
 李建国  贾可卿
 陈志刚  龚云
 戴立兴  于晓雷

学术图片>> 更多

理论争鸣

俞可平:建设一个充满活力的公民社会
 
 
 

 

  ■“公民社会”概念的具体含义是什么?

  →“公民社会”是国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是政治领域和市场领域之外的民间公共领域

  近年来,公民社会成为备受关注的一个热门议题。“公民社会”这个概念是一个外来语,其最初的译名是“市民社会”。“市民社会”是对civil society的经典译名,它来源于马克思主义经典著作的中译。“公民社会”是改革开放后引入的对civil society的新译名,这是一个褒义的称谓,它强调civil society的政治学意义,即公民的政治参与和对国家权力的制约。

  马克思语境中的“市民社会”与我们现在所说的“公民社会”,最重要的区别在于:马克思的“市民社会”是建立在社会两分法之上的,而现在我们谈论的“公民社会”则建立在社会三分法之上。按照这种三分法,社会被分成三个部分:第一部分是政治社会,即国家系统。政治社会的主体是政府组织,主要角色是官员。第二部分是经济社会,即市场系统。经济社会的主体是企业,主要角色是企业家。第三部分是公民社会,即民间组织系统。公民社会的主体是民间组织,主要角色是公民。相应地,我们把政府组织系统称为第一部门,把企业组织系统称为第二部门,把民间组织系统称为第三部门。

  按照这种社会三分法的逻辑,我们可以把公民社会当作是国家或政府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是政治领域和市场领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织,包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。它既不属于政府系统(第一部门),又不属于市场系统(第二部门),而是介于政府与企业之间的“第三部门”。对于这一定义需要作以下几点说明:

  第一,把民间组织当作是公民社会的主体,丝毫不贬低公民本身在公民社会中的基础性的作用。单个的公民当然是公民社会的出发点和归宿,也是公民社会的主要角色。但是,公民社会是一种社会形式,是人类的一种社会组织方式。单个的公民只有组织起来,才具有社会的意义。这一点正像国家的主要角色是政府官员,但国家的主体是政府组织一样,突出组织的地位,并不会贬低个体的作用。

  第二,作为公民社会主体的民间组织,既包括正式的组织,也包括非正式的组织。我们把公民的某些自发组合,也看作是公民社会的组成部分,因为这类组合在社会生活中的作用正在变得日益重要。某些带有一定随机性的公民组合,像公园里健身的居民组合,或北京街道晚饭后那些扭秧歌的老人组合,都应当看作是公民社会的组成部分。

  第三,我们所说的公民社会组织,不包括宗教团体和政党团体。因为这类团体带有强烈的信仰,从性质上与其他组织差异太大。

  ■作为公民社会主体的民间组织,有哪些特点?

  →作为公民社会主体的民间组织,指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它与政府组织虽判然有别,但也存在着密切的关系

  公民社会的主体是民间组织。所谓“民间组织”,指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。它有四个特点:一是非政府性,即这些组织是以民间的形式出现的,它不代表政府或国家的立场。二是非营利性,即它们不把获取利润当作生存的主要目的,而通常把提供公益和公共服务当作其主要目标。三是相对独立性,即它们拥有自己的组织机制和管理机制,有独立的经济来源,无论在政治上、管理上,还是在财政上,它们都在相当程度上独立于政府。四是自愿性,参加公民社会组织的成员都不是强迫的,而是自愿的。民间组织的这些特征,使得它们明显地区别于政府机关和企业组织。

  不过,在目前国内学术界,对民间组织的理解还存在一些混乱不清之处。现在经常使用的公民社会组织的称呼有:非政府组织、非营利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等等。一般地说,这些不同称呼并无实质性的区别,但是从严格的语义上来说,它们之间存在着不可不察的差别,这些概念从不同的角度强调了公民社会的某个方面特征。通过对上述概念的辨析后,我们建议统一使用“民间组织”来指称公民社会组织。

  需要强调说明的是,民间组织与政府组织虽然判然有别,但民间组织与政府组织又存在密切的关系。在正常情况下,民间组织与政府应当是一种友好合作和互补互利的关系。市场经济和民主政治的发展,需要让公民和社会拥有相对较多的自治权力,而公民和社会的自治主要是通过民间组织得以实现的。因此,政府部门与公民社会对社会政治事务的合作管理,是实现民主治理的关键所在。过去,我们的政治理想是建立“善政”,现在我们把“善治”作为理想政治的状态。“善政”主要是指政府自身要好,而“善治”则是指全社会的治理状况要好。在现代条件下,要达到这样一种“善治”,政府与民间组织之间的合作就是必不可少的。

  不过,也应当客观地看到,公民社会对社会治理所起的作用既有积极的方面,也有消极的方面。对于政府而言,公民社会是一把双刃剑:政府的政策法规和行为措施得当,就容易使民间组织与政府合作,有利于社会的和谐与稳定;反之,民间组织与政府的合作就很困难,在有的情况下,民间组织甚至会走到政府的对立面,危害社会的团结与稳定。

  另外,社会上确实存在着一种误解,即把“非政府性”曲解为与政府没有关系,或完全独立于政府,不受政府领导。事实上,这里的非政府性,主要是指它不属于政党和政府的组织系统,相对独立于党政权力机关,而不是指它完全与政府没有关系。民间组织同样也可以由政府创立,受政府引导,得到政府资助,与政府进行积极的合作。

   ■为什么说中国特色的公民社会正在兴起?

  →一个相对独立的、具有中国特色的公民社会在中国的产生和发展,直接得益于其制度环境的改善

  改革开放以来,随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展,各种各样的民间组织大量涌现,一个相对独立的公民社会正在中国兴起,并且对社会的政治经济生活产生日益深刻的影响。据民政部的最新统计:截至20063月底,全国各类民间组织为31.7万个,其中社会团体16.95万个;民办非企业单位14.64万个;基金会1035个。这说明我国各种民间组织的数量已初具规模,我国的公民社会正在兴起。

  我国的公民社会具有公民社会的一般特征,但也带有“中国特色”。这主要表现在:

  第一,我国的公民社会是一种典型的党和政府主导的公民社会,具有双重性。我国的民间组织绝大多数由党和政府创建,并受党和政府的主导,尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织,如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。党和政府对一些重要民间组织的主导始终是我国公民社会的显著特点。这种政府对公民社会的主导性是通过三种途径得以实现的:

  其一,根据政府有关民间组织登记和管理条例的规定,任何民间组织的登记注册,都必须挂靠在某一个国家核定编制的正式党政机关作为它的主管部门,作为主管机关的党政部门必须对该民间组织负政治领导责任。

  其二,绝大多数有重要社会影响的民间组织,都是由政府自己创立的。尽管它们最后从组织上逐渐脱离了其创办者,但两者之间依然有着极为紧密的联系,创办者照例通常是这些民间组织的主管部门。

  其三,1998年中央政府发布文件规定:现职处级以上党政机关干部不得担任民间组织的主要领导。不过,实际上几乎所有重要的社团组织的主要领导,都由从领导职位退下来或由机构改革后分流出来的原党政干部担任。

  其四,按照政府的有关规定,民间组织的经费原则上由自己筹集,但事实上至今还有一些重要的非政府组织的活动经费由政府财政拨款,在经济上完全依赖于政府。大体上说,凡是有政府核定编制的民间组织,如政府创办的各种专业协会、行业协会和商会,其经费都由政府拨款。其他一些重要的民间组织也部分地享受政府资助,如各种学术研究团体。

  第二,我国公民社会具有特殊的制度环境。我把这种独特的制度环境概括为六个方面:一是宏观鼓励与微观约束。从总体上说,改革开放以来,我国的宏观制度环境是一种有利于公民社会生长的环境,这也是中国公民社会之所以能够在短时期内得以迅速兴起的基本原因。二是分级登记与双重管理。这种管理体制的基本内容是,任何民间组织都必须同时接受同级民政部门和主管部门的双重领导,其中民政部门主管审批登记,主管部门负责日常管理。现行民间组织管理模式中的“双重管理”与“分级登记”、“分级管理”是相辅相成的。三是双重管理与多头管理。“双重管理”的体制必然地导致了民间组织的多头管理格局。四是政府法规与党的政策。政府法规与党的政策相辅相成,都是管理民间组织的权威性规范,共同构成中国公民社会的基本制度环境。五是制度剩余与制度匮乏。一方面,关于民间组织的许多规定大量重复、交叉和繁琐。另一方面,在制度剩余的同时,民间组织的管理又存在着许多“真空”地带。六是制度空间要远远小于实际空间。这里所说的“制度空间”,就是按照民间组织管理法规合法存在的空间;“实际空间”即是民间组织现实的存在空间。

  第三,我国的民间组织正在形成之中,具有某种过渡性。我国绝大多数民间组织都是在上世纪80年代中期以后成长起来的,只有十几年的历史,它们本身还处在变化发展过程之中,无论是其结构还是功能都还没有定型。例如,一方面,按照最新的政府规定,所有民间组织都必须与党政机关脱钩;另一方面,政府通过民间组织的挂靠机关主导着它们的重要活动。民间组织的这种过渡性,是与包括公民社会在内的整个中国社会目前正处于转轨时期这种宏观背景相一致的,是社会转轨过程在民间组织中的具体体现。

  第四,与上述特征相适应,我国的民间组织还极不规范。从组织体制上看,目前至少有这样几类民间组织:一是高度行政化的社团,如工会、共青团和妇联,它们实际上与行政机关没有什么实质性差别。它们不受社团登记管理条例的约束,直接接受各级党政机关的领导,享受一定的行政级别,其领导人的任免由同级党委决定。二是相当行政化的社团组织,如工商联、消费者协会等各种行业管理协会,它们有一定的编制并享有一定的级别,承担部分行政管理职能,其主要领导人实际上也由各级党政部门任免,享受干部待遇。三是基本上民间化的学术性社团,如各种学会、研究会等,它们中的绝大多数没有专职的人员编制,其主要领导由学会自己推选产生并报经主管机关批准,不享受行政级别。但这些学会、研究会或协会中极少数也享有人员编制和行政级别的待遇。四是民办非企业单位。这是非常特殊的一类民间组织,它们没有行政级别,行政化程度很低,它们除了进行专业研究和交流外,还为社会提供某种专业性的服务,如中国管理研究院、中国开发研究院、中国文化研究院等等。

  第五,中国目前的民间组织的发展还很不平衡,不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。例如,在基层的街道,影响最大、威信最高的民间组织是居委会和某些社区组织如老年协会等,传统上影响很大的团支部、妇代会现在的影响和作用比以前大大减弱。在中央和省市层面上,行业协会、管理协会、慈善组织、职业性组织和民办非企业单位,相对来说影响正在日益增大。

  可以说,一个相对独立的、具有中国特色的公民社会在我国的产生和发展,直接得益于其制度环境的改善。从上个世纪80年代以来,我国修改了宪法,进行了以党政分开、政企分开、政府职能转变、建设法治国家等为重要内容的政治体制改革,相继出台了一系列鼓励和规范民间组织的法律、规章和政策,转变了对公民社会的态度。所有这些,都是直接促成中国公民社会迅速成长的制度因素。

  ■中国特色公民社会的兴起对我国社会产生了哪些影响?

  →中国特色公民社会的兴起,对完善我国市场经济体制,转变政府职能,扩大公民参与,推进基层民主,推动政务公开,改善社会管理等,发挥着日益重要的作用

  改革开放以来,中国特色公民社会的兴起,对于推动我国民主治理发挥了重要的作用。这主要体现在:

  第一,公民社会的兴起奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。以直接选举、村民自治和社区自治为主要内容的基层民主的扩大,是我国20世纪80年代以来最重要的政治发展,而所有这三个方面都离不开农村的村民委员会和城市街道的居民委员会。村民委员会和居民委员会分别是农村和市民的自治组织,它们由城乡居民自愿选举产生,是非政府的民间组织。正是这两个中国农村和城镇最广泛的民间组织,正在日益成为我国基层民主最重要的载体。在保护村民和市民的利益、管理农村和街道事务、协调公民和政府的关系、组织公民参与政治选举等方面,这些民间组织具有不可替代的作用。

  第二,我国正在兴起的民间组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁。善治的实质在于政府与公民的良好合作,但这种合作并不总是直接的,常常需要一个中介组织的协调,民间组织就是这样一个中介。一方面,各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来,转达给政府;另一方面,又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给其成员。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中,推动了政府与公民的合作,促进了善治。

  第三,上个世纪80年代后成长起来的众多的民间组织,已经成为影响政府决策的一个重要因素和推动政府改革的动力源。许多民间组织,尤其是那些专业性学术研究团体,具有丰富的专业知识,越来越多的专业社团开始承担起政府智囊的角色,为政府决策提供咨询和参谋,从而对政府决策产生重要影响,在一定程度上推动了政府的决策民主化。政府的改革既需要内部的动力,更需要外部的动力。在推动政府改革的外部动力中既有来自公民个人的,也有来自民间组织的,而且后者通常要比前者更强大。

  第四,民间组织积极投身于社会公益事业,改善了政府的形象,增强了公民的政治认同感。发展公益事业是政府的责任,但是某些公益事业由政府直接出面组织实施可能达不到最好的效果,在这方面,民间组织有着不可替代的作用。例如,中华慈善总会、中国扶贫基金会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会这些民间组织在帮助失学儿童、救济灾民和贫民的“希望工程”、“扶贫工程”中发挥了很大的作用。这些民间组织的所作所为,改善了社会的形象,缓解了政府和公民的关系,增大了公民对民族国家的认同。

  第五,民间组织对政府的某些违法、违规行为也构成了一定的制约。改革开放前,对政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡。民间组织大量生长起来后,政府开始受到来自外部的制约。一些民间组织在发现本地或本部门的政府政策明显不合理或违反国家法律和政策后,会有组织地抵制这些不合理政策的执行。在许多情况下,政府迫于民间组织的压力,往往能够更加谨慎地执行政策。一个明显的例证是,在村民委员会十分健全和强有力的农村,乡镇干部的违法乱纪的现象就要比村委会不健全的农村少得多。

  不过,以民间组织为主体的中国公民社会正处在生长发育阶段,远未定型和成熟。我国公民社会对治理的变化所起的作用既有积极的方面,也有消极的方面。必须看到,中国的公民社会还存在着许多问题,例如,从民间组织自身看,良莠难分、管理失范、方向不明,合法的与非法的并存、营利的与非营利的并存、有形的与无形的并存等情况。然而,也应看到的一个事实是,尽管民间组织存在着一些问题,但就其主体而言,它们的健康成长,对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支积极的力量,大多数民间组织都有着与党和政府合作的强烈愿望。

  ■如何定位中国特色公民社会在我国社会发展中所承担的角色?

  →促进民主治理,建设和谐社会,提高执政能力,改善公共服务,推动社会主义民主政治和政治文明建设,是发展中国特色社会主义公民社会的基本目标公民社会目标的确定,事关公民社会的发展方向,十分重要。促进民主治理,建设和谐社会,提高执政能力,改善公共服务,推动社会主义民主政治和政治文明建设,是发展具有中国特色的社会主义公民社会的基本目标。

  第一,发展公民社会,实现公民有序的政治参与,推进民主政治和政治文明建设。推进中国特色的社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是我国政治发展的根本目标。根据世界各国民主政治发展的普遍经验,一个健康的公民社会,是民主治理的基础。建设一个具有中国特色的公民社会,也同样是中国特色的社会主义民主政治的基础。民主政治的实质是人民当家作主,公民对政治生活的积极参与是实现人民当家作主的根本途径,不断扩大公民的有序的政治参与,是中国共产党和中国政府确立的推进中国特色民主政治的既定目标。理想的公民参与,不是公民自发的、松散的、零乱的参与,而是有组织的参与。政府机构当然也是公民参与的组织者和发起者,但是,随着民主政治的发展,非政府的民间组织在公民政治参与中的组织协调作用变得越来越重要。

  因为通过民间组织实现公民的有序参与,不仅可以减轻政府的政治成本,而且更能体现公民的主体性,更能表达民意,更能激发公民的参与热情,更符合民主的精神。因此,一个健全的公民社会,实质上是民主政治的基础,是公民民主权利的坚强后盾。

  第二,公民社会的发展,对于促进实现善政和善治的政治理想有着重要的意义。善政与善治是人类普遍的政治理想,社会主义也同样需要善政与善治。自从有了国家及其政府以后,善政或仁政,便成为人们所期望的理想政治管理模式,这一点古今中外概莫能外。善政的内容,无论在中国还是在外国,在古代还在现代,都基本类似,一般都包括以下几个要素:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问,只要政府存在一天,这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。但是,善政的政治理想在全球化时代遭到了挑战,与善政构成挑战的是“善治”。概括地说,善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治的基本要素之一便是参与。这里的参与首先是指公民的政治参与,但不仅仅是政治参与,还包括公民对其他社会生活的参与。后者可能会越来越重要。善治实际上是国家的权力向社会的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政治国家与公民社会或者说政府与公民之间的良好合作,从全社会的范围看,善治离不开政府,但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只有善政,而不会有善治。

  第三,公民社会的发展,有助于提高党的执政能力。市场经济和民主政治的深入发展,以及全球化的冲击,都对中国共产党及其政府的执政能力提出了挑战,提高党和政府的执政能力便成了中国共产党面临的重大课题。市场经济和民主政治的发展,一方面使得公民对政府管理和社会管理的需求日益增多,另一方面,政府又不可能把所有社会事务统统纳入自己的管理范围。唯一的办法就是提高执政能力,在不增加执政成本和管理成本的前提下,维护社会秩序,提高管理效率,满足公民日益增加的需要。政府既要降低成本,又要提高效益,最有效的办法之一,便是将更多的事务交由民间组织去管理。政府在市场经济条件下,必须从一些传统的管理领域中退出来,但又不能使这些政府业已退出来的领域留下管理的真空,因而,建立和完善社会管理体制就显得尤其重要。

  第四,公民社会的发展,有助于提高社会公共服务的质量。从各国公共服务改革的经验看,随着社会管理体制的发展和完善,政府还可以将自己的部分管理权力分流给民间组织,使民间组织协助政府承担部分行政管理职能。政府可以将某些公共服务职能转交给民间组织,例如,公共教育、卫生保健、基础设施、公用事业、环境保护、治安联防等领域,政府可以让合格的民间组织通过竞争性的方式,分包或独自承担部分公共服务,这样做既可以减轻政府自己的负担,还可以有效降低公共服务的成本,提高公共服务的质量。

  ■公民社会的发展,对于构建和谐社会有何重要作用?

  →构建和谐社会,必须健全和完善社会管理体制,而民间组织深深地植根于民众之中,它们既是公民自治的主体,也是社会管理的主体

  在这里,我想特别强调,民间组织在构建和谐社会中的重要作用。

  构建社会主义和谐社会,是中共中央确立的中国社会发展基本目标之一。在我看来,一个健康的公民社会,不仅是民主政治的基础,也是社会和谐与团结的基础。建设社会主义和谐社会,是一项长远而复杂的系统工程,涉及到政治、经济、文化、生态等诸多方面,需要各级党政机关和全体居民的共同努力,我们可以从各种不同的角度提出构建和谐社会的种种建议和对策,例如生态保护、基层民主、利益分配、矛盾调解、社区建设、社会保障、就业安置、综合治安等。具体来说:

  其一,建设和谐社会,离不开做好各种民间组织的工作。在利益已经多元化的现实条件下,构建和谐社会最大的挑战来自各种各样的利益冲突和利益矛盾,而越来越多的利益冲突的主体就是各种合法的或非法的、紧密的或松散的、长久的或临时的民间组织。因此,无论从维护社会稳定、保障民主权利的角度,还是从邻里和睦、诚信友善的角度,做好各种民间组织的工作显得尤为重要。

  其二,就性质和地位而言,民间组织是联结政府与公民的纽带和桥梁。政府与公民的合作,是社会和谐的实质性要素,也是所谓善治的本质。从古今中外的治理经验来看,政府与公民的合作,主要是通过民间组织实现的。政府与民间组织的合作,特别是对社会政治生活的共同管理,既是民主政治的基本要求,也是解决政府与公民直接或间接冲突的重要途径。

  其三,民间组织是社会管理的重要主体。中共中央最近指出:构建和谐社会,必须健全和完善社会管理体制。民间组织深深地植根于民众之中,它们既是公民自治的主体,也是社会管理的主体。和谐社会是一个民主的社会,这里的民主,我的理解,主要指公民的广泛参与和自我管理。正像公民的参与是有序的参与一样,公民的自我管理或公民自治,也不是无组织的,而是井然有序的,至少要求有一个管理或自治的主体,这个主体在许多情况下就是民间组织。

  总之,中国特色社会主义公民社会的兴起,是中国社会整体进步的重要表现,它不仅有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程,而且也有助于市场经济的健康发展,有助于提高中国共产党的执政能力,有助于构建社会主义和谐社会,有助于转变政府职能和改善政府服务的质量。经过20多年的历程,中国公民社会的发展已到了一个新的阶段。当前,如何营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境,防止民间组织成为政府的对立面,使公民社会更好地与政府合作,齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会,是我们面临的又一个重大课题。

 

《北京日报》